以法治精神引领扶贫开发以法治方式打赢脱贫攻坚战 ——《河北省农村扶贫开发条例》推动扶贫开发进入法治化轨道
□陈金霞 高志轩
日前，河北省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过了《河北省农村扶贫开发条例》（以下简称《扶贫条例》），并已正式实施。《扶贫条例》填补了我省农村扶贫开发立法空白，确立了农村扶贫开发法律地位，明确了各级政府、有关部门,社会、企业、个人的扶贫责任，规范了农村扶贫开发的对象、措施、项目、资金、监督考核和法律责任等内容，标志着我省农村扶贫开发走上法治化轨道，为加大农村扶贫开发力度，促进贫困地区经济社会发展，确保如期完成脱贫攻坚目标任务提供了强有力的法治保障。
《扶贫条例》的实施，是推进法治河北建设和依法脱贫的重大举措，有利于进一步理顺工作思路、创新工作机制，更好地宣传动员群众，增强干部群众依法治贫、精准扶贫的积极性、主动性和创造性；有利于进一步引领和推进全省农村扶贫开发，引导社会力量支持和参与农村扶贫开发，为打赢脱贫攻坚战整合更多的资源、凝聚更大的力量。
一、深刻认识扶贫开发立法的现实意义
当前，我省脱贫攻坚任务极为艰巨，农村扶贫开发已进入攻坚拔寨、滚石上山的关键时期，以法治思维和法治方式规范农村扶贫开发活动、创新工作机制、彰显更大决心，带有全局性、战略性意义。
（一）制定《扶贫条例》是落实中央决策部署、完善制度设计的重要举措
党的十八届五中全会指出，到2020年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。2015年11月，中央召开扶贫开发工作会议，出台了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，不仅强调了当前扶贫开发的任务要求、政策措施，而且明确指出要推进扶贫开发法治建设，完善扶贫开发法律法规，抓紧制定扶贫开发条例，为我省推进脱贫攻坚法治化指明了方向。近年来，我省实施大规模扶贫开发，在经济社会发展、基础设施建设、改善公共服务、提高群众收入等方面采取了一系列举措，取得重要进展，积累了丰富的经验，及时将我省行之有效的经验上升为地方性法规，做好扶贫开发的制度设计和创新，是将中央决策部署落实为具体制度规范的重要举措，有助于发挥地方立法的引领推动作用，并最终保障我省顺利完成脱贫攻坚任务。
（二）制定《扶贫条例》是推进经济强省、美丽河北建设的必然之举
推动全省经济强起来，推动人民生活富起来，实现全面发展是经济强省、美丽河北的题中之意，也是必须实现的目标。省委、省政府《关于坚决打赢脱贫攻坚战的决定》强调，坚决打赢这场攻坚战，是在全面建成小康社会进程中补齐短板的必然要求，是经济发展新常态下促进经济增长的根本途径，是建设经济强省、美丽河北的重大任务。当前，我省正处于调结构、转方式的关键时期，地区之间、县域之间发展不平衡问题突出，群众收入差距不断拉大，需要通过依法有效的手段补齐短板，使全省人民共享改革发展成果，制定地方性法规推动和保障扶贫开发的顺利进行，对于建设经济强省、美丽河北意义重大。诚如“木桶原理”，只有把贫困地区、贫困人口“扶起来”，我省经济才能更强大，人民才能更幸福。
（三）制定《扶贫条例》是提高扶贫开发质量、加快脱贫攻坚步伐的重要保障
消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，也是全面建成小康社会的迫切要求。长期以来，我省开展扶贫开发取得了一些成绩，走出了一条具有河北特色的扶贫开发道路，但距离2020年全面建成小康社会还有不足4年的时间，62个贫困县（区）、7366个贫困村、310万贫困人口的扶贫任务依然艰巨。从以往实践来看，我省扶贫开发存在立法空白，导致法律依据缺失，扶贫开发的地位及其政策措施的权威性、稳定性、执行力无法在法律层面得到根本确立，严重制约了扶贫开发战略的制定和扶贫措施的落实，影响了扶贫工作的整体推进。为加大脱贫攻坚力度，推动扶贫举措全面有效落实，规范扶贫开发活动，亟需制定地方性法规，将扶贫开发纳入法治化轨道，从更高层次完善体制机制，进而保障脱贫攻坚目标任务的顺利完成。
二、精准把握《扶贫条例》的鲜明特点
《扶贫条例》共八章、四十九条，分别为总则、扶贫对象、扶贫措施、扶贫项目、扶贫资金、监督和考核、法律责任和附则。作为我省首部扶贫开发地方性法规，《扶贫条例》突出体现了“大、精、新”的鲜明特点。
一是格局大。按照国家战略和中央决策部署，农村扶贫开发是一项大工程，包含贫困地区和贫困人口的发展及保障等多个方面。《扶贫条例》在全面落实中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》战略框架的基础上，运用政策组合拳调动多方力量，整合各类资源，发挥合力作用，不仅明确了政府及其有关部门在教育、医疗、社会保障、基础设施建设、生态保护补偿、项目资金管理等方面的职责，而且鼓励金融机构、保险机构、高等院校、科研院所及教育卫生医疗等机构、企业、社会组织和个人在农村扶贫开发中给予支持，构建了利益联结机制和农村扶贫开发市场化模式，体现了政府、社会、市场协同推进、共治共赢的“大扶贫”格局。
二是内容精。精准扶贫是脱贫攻坚的基本方略。脱贫攻坚关键是要找准路子，构建出好的体制机制，抓重点、解难点，把握着力点，各项措施既要找精找准，又要达到无缝衔接，这就需要在《扶贫条例》各个章节、各个条款的编排设计上下大功夫。在章节设计上，《扶贫条例》按照“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”要求设置，将扶贫对象、扶贫措施、扶贫项目、扶贫资金分别成章，囊括了“六个精准”的全部内容。在具体规定上，“扶贫对象”一章突出解决“扶持谁、如何退”的问题；“扶贫措施”一章突出解决“谁来扶、怎么扶”的问题；“扶贫项目”一章瞄准扶贫关键点规范项目安排和项目管理；“扶贫资金”一章完善资金保障，规范资金使用，实现了全方位多层次提高脱贫攻坚的精准度和有效性。
三是制度新。扶贫开发立法是创制性立法，各项规定需要在充分理解、用足用好国家相关政策法规，总结我省成功的经验做法的基础上，实现体制机制创新。《扶贫条例》在凸显创新特色上下足功夫，针对对象、措施、项目、资金等方面吸收我省经验、解决突出问题，还重点在项目和资金方面作了创新，完整设计项目申报、确定、管理、验收体系；构建“政银企户保”模式，规定国家扶贫开发工作重点县在脱贫攻坚期内实施占补平衡、增减挂钩等土地政策形成的收益主要用于脱贫攻坚；尤其赋予贫困县统筹整合财政涉农资金自主权，明确贫困县根据农村扶贫开发规划，制定方案，统筹整合使用财政涉农资金，审计、财政等部门根据资金统筹整合使用方案进行审计监督，禁止任何单位和个人干扰资金统筹整合使用或者限定具体用途，从而扩大扶贫资金投入总量，提高资金使用精准度和脱贫效益。《扶贫条例》实现了以创新推动机制运行，以机制加大扶贫力度的目的。
三、充分理解《扶贫条例》的基本原则和制度规定
“针对问题立法，立法解决问题”，是人大立法所遵循的根本指导思想。农村扶贫开发作为当前工作的重中之重，立法坚持以解决当前脱贫攻坚中急需解决的问题为重点，使法规能用、好用、落地生根。
（一）把增加收入作为重点
脱贫攻坚主要解决贫困群众的增收问题，只有想方设法让群众的钱包“鼓起来”，才能稳步进入小康社会。农村贫困人口如期全部脱贫，就是要保持农业稳定和农民收入持续增长，农村人口脱贫与农民收入增长直接相关。《扶贫条例》围绕提高贫困群众收入水平展开，从拓宽农民增收渠道、优化发展环境入手，搭建了完整的农民收入增长支持体系。产业培育和带动、就业创业培训和服务、生态保护补偿、最低生活兜底、利益联结机制等渠道的完善，以及易地扶贫搬迁、基础设施建设、“政银企户保”贷款保障、科技服务体系、社会力量支持等发展环境的提升，不仅立足增加贫困群众收入，而且着眼长久推动持续发展。
以“政银企户保”农业合作贷款模式为例，作为全国第一部作此规定的地方性法规，政府搭台增信、银行降槛降息、企业农户承贷、保险兜底保证的多方联动机制，将真正打通金融扶贫的绿色通道。为此，我省明确开展“政银企户保”金融扶贫的工作目标，力争到2018年，累计放贷规模达到200亿元，支持160万贫困人口稳定脱贫。
（二）培养贫困群众内生动力
治贫先治愚，扶贫先扶智。贫困群众是脱贫致富的主体，更是脱贫致富的根本动力。健康持久的发展必须注重调动贫困群众的积极性、主动性、创造性，避免“等、靠、要”的思想障碍。《扶贫条例》以加强教育为出发点，多处着手提高贫困群众主观能动性。职业教育注重技能培训，帮助群众适应就业创业需要；基础教育注重提高文化素养，促使贫困群众整体文化水平提升，进而形成发展的强大动力；加强社会主义精神文明建设和公共文化设施建设，普及理想、道德、文化、法制教育，侧重提升综合素质，从根本上提高贫困群众的积极性、主动性。多管齐下，引导贫困群众自力更生、艰苦奋斗，促使群众既有想法，又有能力，靠辛勤劳动改变贫困落后面貌。
特别是，《扶贫条例》聚焦问题、放眼长远，着力解决突出问题，不仅关注贫困学生“有学上”“上得起”，而且更加关注乡村教师“留得住”问题。就我省而言，义务教育乡村教师生活补助发放范围仅停留在国家集中连片特困地区，片区外乡村教师无法享受，导致身份同、环境同，但待遇不同的现象。针对这一问题，以下内容在《扶贫条例》中升格为法条：对国家集中连片特困地区和在其他贫困山区乡村任教的义务教育教师给予生活补助，列入省级财政预算。不仅保证贫困山区有乡村教师去，而且留得住、留得久，进而优化贫困地区教师资源，促进贫困地区教育水平和贫困人口素质持续提升。
（三）努力消除因病致贫因病返贫顽疾
“辛辛苦苦奔小康，得场大病全泡汤”，是一些贫困群众的真实写照。当前，疾病仍然是致贫返贫的重要因素，也是困扰贫困群众的重大难题，更是脱贫攻坚绕不开的一个课题。针对这一问题，《扶贫条例》规定，积极推进健康扶贫，建立和完善以基本医疗保险、大病保险、医疗救助三重医疗保障为主，疾病应急救助、社会捐助、慈善救助和商业保险等多种形式为辅的贫困人口医疗救助政策和工作机制，明确贫困人口参加城乡居民基本医疗保险个人缴费部分由财政给予补贴，发挥社会保障制度的救助功能，通过多层次努力，确保病有所医、医有所保，不断提高贫困群众的健康水平。
（四）强化监督考核责任
脱贫攻坚是一项民心工程，干得好不好，群众最有发言权。因此，《扶贫条例》坚持了农村扶贫开发必须围绕脱贫，从实际出发，抓住关键问题规规矩矩地干，既要防止急于求成，也要杜绝慢条斯理，更要防止各种形式主义、弄虚作假，力求从根本上杜绝“假脱贫”“被脱贫”“数字脱贫”。所有这些不仅关乎党和政府的形象，更关系到人心向背。《扶贫条例》以强化监督、明确责任为重点，在明确人大监督、政府监督、社会监督、考核评价制度的同时，引入第三方评估机制，构建了多元化立体式监督考核评价体系。除强化政府及其工作人员责任外，还规定了项目申报造假、骗取优惠政策或者农村扶贫资金物资、扶贫项目设施设备和资产管护的法律责任，增强刚性和约束力，保证农村扶贫不越轨、不作假，有作为、有成效，真正实现精准扶贫、精准脱贫。
当前，扶贫攻坚需要做的工作千头万绪，任重道远。最为重要的是吃透《扶贫条例》的立法宗旨、基本精神和各项规定，扎扎实实抓好贯彻实施。要加强学习宣传，营造《扶贫条例》贯彻实施的浓厚氛围。要完善配套措施，加强对《扶贫条例》实施情况的监督检查，确保《扶贫条例》有效实施，切实提高农村扶贫开发水平，为实现科学发展、富民强省、全面建成小康社会贡献力量。
